Ministério Público e Polícia Judiciária


Ministério Público e Polícia Judiciária
– a Polícia Judiciária como órgão auxiliar da administração da justiça na dependência do Ministério Público –

 

1. O Ministério Público é o órgão da administração da justiça a quem a Constituição da República Portuguesa atribui a titularidade da acção penal – artigo 219.º, n.º 1. É autónomo em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local, nos termos do seu Estatuto. Essa autonomia caracteriza-se ainda pela vinculação a critérios de legalidade e objectividade e pela exclusiva sujeição dos seus magistrados às directivas, ordens e instruções previstas no seu Estatuto. A autonomia tem assim uma vertente externa, face aos demais órgãos do poder, e uma vertente interna, respeitante aos seus magistrados. A inexistência de qualquer uma delas, não só em termos de direito mas principalmente de efectividade prática, comprometeria definitivamente a existência do Ministério Público como magistratura.

Cerne da sua actividade é a acção penal, cuja fase de inquérito dirige, sendo aí onde com mais premência necessita de verdadeira autonomia, nomeadamente para assegurar o igual tratamento de todos os cidadãos perante a lei, de forma isenta e objectiva.

Tendo reduzidíssimos meios próprios de investigação, o Ministério Público está quase totalmente dependente da coadjuvação dos órgãos de polícia criminal para a realização dessa actividade, que, recorde-se, visando investigar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a responsabilidade deles e descobrir e recolher as provas, em ordem à decisão sobre a acusação, está totalmente dirigida à decisão de encerramento do inquérito e por isso é matéria que em absoluto respeita à justiça e não à administração pública.

Nessa actividade, os órgãos de polícia criminal devem actuar sob a sua direcção e na sua dependência funcional. Porém, quanto aos aspectos organizativos, administrativos e disciplinares, estão dependentes do Executivo (Governo).

 

2. Todos os modelos de relacionamento entre a autoridade judiciária que dirige a investigação e as polícias criminais – autonomia orgânica e funcional das polícias; dependência orgânica e funcional das polícias para com a autoridade judiciária; dependência funcional das polícias para com a autoridade judiciária e dependência orgânica para com o Executivo – têm vantagens e inconvenientes. O último, vigente em Portugal, deveria ser aquele com maiores vantagens e menores inconvenientes.

Porém, os 25 anos de vigência do Código de Processo Penal e deste sistema têm demonstrado que, no que respeita à Polícia Judiciária, são cada vez maiores os aspectos negativos da dependência orgânica face ao Governo, muitas vezes transformando em mera aparência a direcção do inquérito pelo Ministério Público.

Sendo a esta polícia, outrora legalmente considerada como “auxiliar da administração da justiça” (designação que perdeu com a sua actual lei orgânica – Lei n.º 37/2008, de 6.VIII), que cabe a investigação da criminalidade mais grave e organizada, muita dela de natureza económico-financeira, cada vez mais transnacional e complexa, cuja necessidade de prevenção e repressão não pára de crescer, exigir-se-ia uma particular proximidade e articulação com o Ministério Público. No entanto, não é isso que tem sucedido, em parte por culpa dos “actores” em ambas as instituições, mas principalmente por culpa do próprio sistema legal de articulação.

Recordando Rodrigues Maximiano (Revista do Ministério Público n.º 54, p. 63), não podemos esquecer que “se os elementos da polícia constituem um corpo cuja idoneidade e competência não pomos em causa, capazes de tomar decisões por motivos estritamente profissionais, a verdade é que os dirigentes da Polícia Judiciária são nomeados pelo Governo, pelo Ministro da Justiça, com base na sua confiança política, constituindo um corpo de titulares de um cargo administrativo com o dever de lealdade política perante o Ministro, mantendo-se em funções se e enquanto servirem com agrado os objectivos políticos do Ministro de quem dependem”. Apesar da pacificação mais recente, as sucessivas substituições da Direcção da Polícia Judiciária que há não muitos anos ocorreram e os motivos que as fundamentaram demonstraram a inevitável politização que o modelo actual potencia.

A falta de poder de inspecção pelo Ministério Público (em tudo o que vá para além da actividade processual que pode ser controlada no âmbito de cada concreto inquérito, nomeadamente na actividade policial anterior à abertura do inquérito ou para lá dele, na aquisição e tratamento de informação, chame-se “averiguações prévias”, “acções de prevenção” ou qualquer outra coisa) e a atribuição desse poder ao Ministro da Justiça igualmente contribuiu, e decisivamente, para afastar essa polícia do Ministério Público e a aproximar do Executivo.

 

3. O Ministério Público está hoje sem poder de efectiva orientação do órgão de polícia criminal que o deve coadjuvar nas mais importantes investigações, naquelas em que a comunidade lhe exige a prestação de contas; não há verdadeira titularidade do inquérito e, assim, não há verdadeira autonomia do Ministério Público no núcleo essencial da sua actividade – a acção penal.

A Polícia Judiciária continua a ostentar o título de “corpo superior de polícia criminal”. Se esquecermos os “rótulos” e atentarmos no seu estatuto legal, resultante da sua lei orgânica mas também da Lei de Organização da Investigação Criminal, a posição jurídico-institucional da Polícia Judiciária não é diferente da da Polícia de Segurança Pública ou da Guarda Nacional Republicana: não tem qualquer poder de supra-ordenação sobre os demais órgãos de polícia criminal e a sua relação com o Ministério Público é do mesmo tipo. A sua particular importância resulta, pois, das suas atribuições e de nela se incluírem órgãos essenciais aos demais órgãos de polícia criminal, ao Ministério Público e aos tribunais: o Laboratório de Polícia Científica, o sistema de intercepções telefónicas e os gabinetes da Interpol e da Europol.

 

4. Urge alterar este estado de coisas, para o que é imprescindível alterar a integração orgânica da Polícia Judiciária. Não falamos, como é óbvio, nem na mudança da dependência orgânica do Ministério da Justiça para o Ministério da Administração Interna, nem, muito menos, na sua fusão/integração com quaisquer outras polícias. Ambos os caminhos agravarão todos os problemas existentes: será impossível e inviável qualquer esforço para especial aproximação com o Ministério Público, de efectivo controlo por parte deste das investigações criminais e de despolitização da Polícia Judiciária. Porém, o segundo poderá até colocar em perigo a existência em Portugal de uma polícia com o grau de conhecimento técnico e científico, de especialização e organização adequados às exigências modernas.

O caminho é o de tornar a Polícia Judiciária funcional e organicamente dependente do Ministério Público.

A crítica a este modelo tem sido feita através da crítica ao modelo italiano, onde a “Polícia Judiciária” são secções da “Polizia di Stato” existentes em cada uma das procuradorias, o que efectivamente tem gerado ineficiência (atomização da polícia, dificuldades de articulação com as outras secções, perdas na aquisição e tratamento da informação, falhas na formação profissional, etc.).

Porém, é possível um modelo em que a Polícia Judiciária mantenha o seu carácter único, a sua autonomia organizativa, táctica e técnica (ainda que estes dois últimos conceitos necessitem “interpretação correctiva” conforme aos princípios constitucionais e do Código de Processo Penal). A Polícia Judiciária deve manter a sua existência autónoma (não confundir com independente): não pode haver “fusão ou confusão” entre Ministério Público e a Polícia Judiciária. A Polícia Judiciária não pode ser mais um departamento do Ministério Público, nem, como noutros tempos, deve ser “ocupada” pelos magistrados do Ministério Público. Para a efectiva direcção do inquérito, a garantia da autonomia do Ministério Público no exercício da acção penal, nada disso é necessário.

Basicamente, a Polícia Judiciária deverá ser um corpo superior de polícia criminal, auxiliar da administração da justiça, dotado de autonomia administrativa, organizado hierarquicamente na dependência do Ministério Público. Os poderes que hoje são do Executivo deverão ser atribuídos à Procuradoria-Geral da República, sendo uns ao próprio Procurador-Geral da República, outros ao Conselho Superior do Ministério Público.

Para o sucesso deste sistema não nos parece relevante fazer qualquer alteração às categorias de pessoas que hoje já podem ocupar os diversos níveis de cargos de Direcção na Polícia Judiciária. O importante não é “quem é nomeado”, mas sim “quem nomeia” e a “quem se prestam contas”.

Note-se, ainda, que os poderes do Ministério Público nunca poderão pôr em causa a indivisibilidade e autónoma organização da Polícia Judiciária, nomeadamente da sua estrutura hierárquica. Por outro lado, o poder de direcção do inquérito, o poder funcional sobre a Polícia Judiciária no âmbito de cada inquérito, deverá ser apenas do magistrado seu titular: este novo sistema não pode servir para subverter a autonomia do magistrado, a chamada “autonomia interna”, consagrada no Estatuto do Ministério Público e no Código de Processo Penal.

 

5. Contra esta proposta, não se diga que a actividade de polícia é uma actividade de administração pública e que, por isso, não pode deixar de estar dependente do Governo, órgão superior da administração pública (artigos 182.º e 272.º da CRP), pois, como se sabe, nem todos os órgãos e agentes que exercem funções de administração pública estão dependentes do Governo. Para além da administração directa do Estado, há ainda a indirecta, a autónoma e até entidades independentes. Há, até, corpos especiais que respondem perante outros órgãos de soberania, como os funcionários parlamentares, os serviços de apoio ao Tribunal de Contas, os serviços de apoio ao Tribunal Constitucional. De qualquer forma, caso subsistissem dúvidas de inconstitucionalidade, sempre se poderia, havendo vontade política, alterar nessa vertente a Constituição, o que seguramente se manteria ainda dentro do seu espírito e princípios.

Nem se diga tão pouco que, por ser força de segurança, a Polícia Judiciária não deverá deixar de depender do Governo. Em verdade, a sua actividade, como toda a do sistema de justiça penal, tribunais incluídos, interessa também à segurança interna. Porém, tal só sucede reflexamente. A própria lei define a POLÍCIA JUDICIÁRIA como polícia criminal com missão de coadjuvar as autoridades judiciárias na investigação. É esse o seu campo de actuação e finalidade. É no mundo judiciário que deverá estar completamente integrada.

Finalmente, dirão os mais cépticos que, não tendo o controlo da Polícia Judiciária, o Governo fechará a torneira e aquela definhará por falta de meios financeiros. Essa total dependência financeira existe já hoje e nela está incluído o próprio Ministério Público. Não será pior que a situação actual. Se for, será inequívoca prova de que a saúde financeira da Polícia Judiciária é contrapartida da maior ou menor capacidade que a Direcção da Polícia Judiciária tem de agradar à tutela política, como há não muitos anos se indiciou. Mas por isso responderá politicamente o Governo.

 

6. O debate está relançado e todos a ele são chamados. É o momento de assumir posições e apresentar argumentos. Então se verá quem verdadeiramente quer que o Ministério Público seja efectivamente autónomo no exercício da acção penal e possa responder pela execução da política criminal, por um lado, e que a Polícia Judiciária ocupe o lugar que lhe é devido no sistema de justiça, por outro; enfim, quem quer um sistema de investigação criminal que funcione bem a todos os níveis, mesmo na criminalidade de natureza económico-financeira, cada vez mais comprometedora da subsistência do nosso país como Estado soberano, democrático e social.

 

22 de Abril de 2013

A Direcção do

Sindicato dos Magistrados do Ministério Público