A Procuradoria Europeia


Plaidoyer pela autonomia do Ministério Público na Europa e no mundo. 

Quem tem medo da autonomia do Ministério Público?

1. Mesmo como exercício teórico, ninguém pode renunciar à justiça.

Aspira-se à justiça, tal como se aspira à verdade e à paz. São os valores mais elevados e universais. São valores que têm o seu lugar.

Cada vez mais a justiça e o direito fazem falta para contrariarem a sociedade pós-moderna da ganância e da vileza dos mercados financeiros. O Estado de Direito democrático não pode ser uma fórmula vazia, desprezada ou suspensa.

O direito faz falta para contrariar o puro facto e a pura força. O direito faz falta como instrumento de emancipação.

Essa deve ser – presentemente – a causa de uma magistratura: a causa da magistratura do Ministério Público. Só ele a pode abraçar. Só ele lhe pode dar impulso. Pela palavra e pela acção.

 

2. Hoje, por todo o lado, ganha novo ânimo o debate sobre a autonomia do Ministério Público. 

Por vezes, as opções são de sinal inverso. Uns, que nem se dão ao trabalho da dissimulação, avançam sem rebuço contra a autonomia do Ministério Público retirando-lhe o poder de investigar os crimes – em particular a corrupção – e o poder de fiscalizar as polícias, como sucedeu recentemente no Brasil com a proposta do PEC 37 (de má memória). Por aí se atestam (ainda hoje!) as tentativas de desprezo do direito, o enfraquecimento da separação de poderes, a revisão informal das normas basilares de um Estado de Direito democrático e a anormalidade com que o estado de excepção se banaliza e se suspendem direitos sem discussão de critérios.

Outros acordam para a necessidade de ajustar a conformação estatutária do Ministério Público às exigências próprias de uma autoridade judiciária dotada de autonomia e de imparcialidade em relação ao poder político, como é o caso da França.

Claro está que uma magistratura formal ou informalmente dependente de qualquer estrutura político-executiva conjuntural não garante a autonomia e a independência do poder judicial e particularmente do Ministério Público, enquanto parte do poder judicial e como tal parte de um poder que por vezes se tem que afirmar como contra-maioritário em relação às maiorias de circunstância, quando se trata de afirmar o primado dos direitos fundamentais e da Constituição.

Toda a possibilidade de subordinação politica, toda a oportunidade de pressão difusa, toda a instrução individual ou toda a degradação estatutária minam definitivamente a confiança na justiça enquanto garantia devida ao povo.

A independência e a autonomia das instituições judiciárias exige, no que ao Ministério Público respeita, garantias estatutárias, sobretudo quanto aos órgãos de governo próprio e também quanto ao modo de nomeação dos seus magistrados, a estabilidade dos seus cargos, a relativa intangibilidade da sua independência económica enquadrados por um regime disciplinar alheio a contaminações de autoridade política.

Porque o Estado, e quem o comanda, está sitiado ou já está a ser controlado pelo poder económico, teremos que estar atentos aos processos que ainda erigem instituições emancipadoras ou que pelo menos podem vir a servir para conter os poderes do mercado e da finança mundializados.

 

3. Tudo isto tem que ver com a instituição de uma Procuradoria europeia, claro!

Teremos que estar atentos ao processo de instituição da procuradoria europeia. Não vá ela ser uma instituição independente quando os Ministérios Públicos nacionais ainda o não são ou podem vir a deixar de o ser, porque assim não serviria para nada ou teria apenas uma função simbólica.

A Europa tem favorecido o mercado e a economia e tem negligenciado os direitos de cidadania e de emancipação humanista. Tem enfraquecido o Estado social e tem assim traído o projecto europeu, a construção da paz, a coesão democrática e a prosperidade através da União, “uma das melhores coisas que alguma vez aconteceram à humanidade. E é por isso que as políticas erróneas que estão a desfazer a Europa são uma tragédia tão grande” como afirmou Paul Krugman.

Entre o mercado e os direitos humanos a via que uma nova instituição europeia deve assumir já não pode ser só a do mercado e a da oligarquia económica em que a integração europeia se tem baseado. O preço dessa via tem sido demasiado alto. Em nome do crescimento económico e da desregulação concorrencial deixaram-se à solta os poderes discricionários da economia, essa «ciência» que nada tem resolvido e da qual se ignoram os misteriosos segredos que são as suas leis, mas que, sem limites de facto e de direito, em nome do eldorado da quantidade, designado como progresso e crescimento, tem vendido bem caro o nosso futuro e tem feito dos Estados uns meros figurantes desse império da quantidade e dessas leis misteriosas que os mercados financeiros internacionais invocam para ajustar, reestruturar, encurralar e por fim saquear.

O fortalecimento das nações e da cidadania face à globalização desregulada e aos poderes fácticos que a governam reclamam um poder judicial forte e independente, que não se vergue aos interesses dos mais poderosos. Os poderes públicos são hoje o único garante da dimensão substancial e concreta da liberdade individual face aos grupos poderosos. O caminho do «menos Estado» é o caminho para a indignidade administrada pelos novos «poderes selvagens» de que fala Ferrajoli. Apenas a justiça pode resgatar a dignidade humana da sua mutilação. Essa dignidade equivale à derradeira e fundamental igualdade. 

 

4. É neste quadro que deveremos perceber e enquadrar o papel do Ministério Público num Estado de Direito democrático e numa Europa democrática, livre e em paz.

Sem magistrados do Ministério Público que possam dirigir a investigação criminal de forma autónoma e independente, numa lógica judiciária estrita, a perseguição do crime ou fica entregue à iniciativa privada das vítimas ou então fica entregue à polícia, com todas as disfunções que a história dos clamorosos escândalos e dos clamorosos erros judiciários revelou ser insuportável à ideia de Justiça.

É isso que também está em causa na instituição de uma Procuradoria Europeia. Trata-se aí de garantir a segurança do direito e a sua aplicação uniforme, justa e objectiva. Portanto, trata-se de ser eficaz no bom sentido ético: garantir o império do direito e da justiça. Trata-se de conduzir de modo uniforme todos os casos que atentam contra os interesses financeiros da UE e por essa via atentam contra os interesses financeiros de todos e cada um dos cidadãos da UE que são quem em última análise pagam os desmandos, as negociatas especulativas e porventura os crimes que lhe subjazem.

A força da lei ou o seu império exigem honestos e escrupulosos guardiões, que dêem provas de competência, objectividade e imparcialidade e que saibam merecer confiança e ser uma magistratura de causas. Esses também são atributos vocacionais dos magistrados do Ministério Público, enquanto parte do poder judicial.

Teremos que estar atentos ao processo que vai instituir a Procuradoria Europeia para saber de que lado vai estar: se do império da lei se do lado da “lei” da força venal. Aí é determinante o estatuto de uma verdadeira magistratura. Os magistrados têm na fidelidade à lei, à garantia da sua aplicação consistente e harmonizada, à justiça e à verdade, o fundamento da sua actividade, bem diferente de outras autoridades comprometidas politica e estatutariamente com o poder executivo e a política imediata. Só um Ministério Público dotado de funções de índole judiciária garante o respeito pela separação de poderes e implica o reconhecimento das funções do Ministério Público como de carácter judiciário, absolutamente independente do poder executivo.

 

5. Tudo isto continua a ter que ver com a instituição de uma Procuradoria europeia.

Sobre a Procuradoria Europeia, o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) define no seu artigo 86(1) a base jurídica que há-de servir para a implementar. A Procuradoria europeia será competente para investigar, processar judicialmente e levar a julgamento os agentes das infracções lesivas dos interesses financeiros da União Europeia. Será perante os órgãos jurisdicionais competentes dos Estados-membros que a procuradoria Europeia vai exercer a acção penal pública relativa às infracções lesivas dos interesses financeiros da União Europeia.

O estatuto, condições de exercício de funções, as regras processuais aplicáveis à sua actividade está a ser objecto de um debate intenso que, depois da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, foi recentemente relançado, por impulso da Comissão Europeia, pelo projecto das normas-modelo, de natureza processual-penal, pelas quais a Procuradoria Europeia poderá vir a conformar a sua actuação. Tal projecto propunha um conjunto de normas que traduziam opções diversas em importantes matérias institucionais e processuais, desde o modelo da admissibilidade dos meios de prova ao modelo de fiscalização jurisdicional dos actos processuais da Procuradoria Europeia, que iriam constar dos regulamentos a adoptar, podendo ainda o Conselho Europeu – órgão que define as orientações e prioridades políticas gerais da União – decidir estender as limitadas competências materiais da Procuradoria Europeia ao combate à criminalidade grave com dimensão transfronteiriça.

Tratou-se sobretudo de um projecto de natureza académica e jurídica.

Esse debate veio entretanto a ter o desenvolvimento político mais aguardado: a apresentação pela Comissão Europeia da proposta de Regulamento que instituirá a Procuradoria Europeia.

No âmbito da instituição da Procuradoria Europeia e no âmbito geral da construção do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (ELSJ), como noutros que têm que ver com o modelo de integração europeia, o campo de opções é vasto.

Métodos e procedimentos de cunho intergovernamental na cooperação judiciária, que preservam ao máximo a soberania nacional em matéria penal, menos ou mais eficientes, com particular destaque para os instrumentos de reconhecimento mútuo, têm sido os que mais caracterizaram até agora a evolução desse ELSJ.

 

6.A partir da entrada em vigor do Tratado de Lisboa esses métodos e procedimentos têm um novo contexto, no qual a repartição de competências no ELSJ entre os Estados-membros e a UE passa a ser disputado primordialmente pelo método comunitário. A UE ganha aqui espaço de competência em matéria penal e processual penal.

A opção da Comissão Europeia, com a proposta agora apresentada sobre a Procuradoria Europeia, já evidenciada no Plano de Acção do Programa de Estocolmo – onde demonstrou mais firmeza nos propósitos do que o próprio Conselho – foi a de avançar com a proposta de instituição da Procuradoria Europeia, muito graças ao voluntarismo protagonizado pela Vice-presidente da Comissão, Viviane Reding, igualmente comissária europeia de Justiça, Direitos Fundamentais e Cidadania.

Muitos serão os problemas deste debate, uns constitucionais e respeitantes aos direitos fundamentais dos arguidos, outros relativos à divisão de competências à luz dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade e outros ainda relativos à necessidade e âmbito da harmonização legislativa.

Há escolhas a fazer e diferentes pontos de vista a conciliar ou a superar. As habituais forças que costumam retrair o processo de integração e que vão procurar retrair este processo são as velhas forças dos nacionalismos que, a pretexto da manutenção da soberania, convivem bem com a fraude aos interesses financeiros da UE, pois são as autoridades nacionais quem gere cerca de 90% do orçamento da União e quem supostamente deve perseguir e punir a respectiva fraude. Compreende-se que, estando em causa crimes como a fraude na obtenção e o desvio de subsídio, a corrupção, o branqueamento de capitais ou mesmo o abuso de poder, as resistências ao nível nacional dissimulem embaraços políticos ou disfarcem a necessidade de redefinir, por imposição transnacional, as prioridades de política criminal interna. Alguns não desejam mais do que o simbolismo dos discursos no que toca à eficácia do combate a esse tipo de criminalidade. Outros apoiarão um modelo de Procuradoria Europeia que antecipadamente sabem ser inviável. Outros optarão por se excluir do processo. Outros ainda desejarão verdadeiramente efectividade e eficácia no combate à criminalidade grave transnacional que defrauda os interesses financeiros da União Europeia.

Também aqui vai importar combater a retórica sem ética.

Mas os modelos que poderão vir a conformar a Procuradoria Europeia são vários e as diferenças reflectem o nervo das decisões políticas que é preciso assumir neste campo.

No que toca a opções, uma Procuradoria Europeia mais centralizada e de cunho mais supranacional federalista ou uma Procuradoria Europeia descentralizada e integrada nas autoridades judiciárias nacionais actuando segundo o respectivo direito processual ou de cunho próximo à cooperação intergovernamental faz toda a diferença. Uma maior ou menor associação com o modelo da Eurojust (que não evita totalmente a fragmentação da acção penal) também dará sinais do tipo de opção.

A perspectiva futura de instituição da Procuradoria Europeia tem um cunho marcadamente político, mas é através dela que se poderá vir a consolidar a dimensão judiciária da União Europeia e se constituirá uma base comum da acção penal. O quadro jurídico, processual e judiciário-institucional ao nível dos Estados-Membros é descontínuo e desarmonizado e está-lhes hoje entregue a protecção judiciária dos interesses financeiros da UE. Os resultados são díspares; é dizer, na maioria são ineficazes se compararmos os inquéritos abertos pelo OLAF com os casos julgados e condenados. Uma falta de eficácia que não parece incomodar quem, ao nível nacional, invoca a eficácia a torto e a direito.

Ganha cada vez mais forma a possibilidade da construção de um sistema judiciário europeu, plenamente autónomo. Já não é realista permanecer apenas na hesitante cooperação judiciária em nome da subsidiariedade. Os passos terão que ser mais largos e adiantados.

A criminalidade que atenta contra os interesses financeiros da UE é importante, mas é pouco em termos de avanço político. Para o cidadão europeu é a criminalidade grave e organizada aquela que mais preocupa, que mais reclama por eficácia e que mais exige a instituição de uma Procuradoria Europeia.

As opções políticas que venham a ser tomadas não devem ser acanhadas nos propósitos.

São necessários instrumentos de nível europeu e mundial para o combate à corrupção, à fraude, à pilhagem económica e à maximização dos seus lucros, que inibem o investimento e apenas deixam ruínas.

Diminuir o deficit democrático na UE também passa por exigir resultados na luta contra toda a criminalidade grave transnacional na UE.

 

7. O modelo integrado e descentralizado da Procuradoria Europeia, que é aquele que parece vir a ser o adoptado, impõe redobrada vigilância quanto à salvaguarda da autonomia e independência das autoridades judiciárias nacionais, mormente do Ministério Público, nas quais será integrada a Procuradoria Europeia, mediante Procuradores delegados.

Os sinais do sentido das possíveis opções políticas começam a ser visíveis. Embora de criação facultativa, o processo em curso no âmbito da Comissão Europeia advoga uma Procuradoria Europeia enquanto autoridade indivisível e supranacional que será independente e autónoma das instituições da UE e das autoridades nacionais.

A proposta de Regulamento da Comissão Europeia (com muitas alterações em relação ao projecto de normas-modelo) define os aspectos institucionais, legais, organizacionais e operacionais no estabelecimento da Procuradoria Europeia. Os traços distintivos gerais são a escolha da lei que será aplicável às diligências de investigação, a figura dos Procuradores delegados, a índole descentralizada da Procuradoria Europeia, bem como o sistema de recursos e o controlo jurisdicional.

A Procuradoria Europeia será dirigida por um Procurador Europeu. Haverá gabinetes de procuradores europeus delegados nas jurisdições nacionais. A sua actuação terá potencialmente, em função do processo político-legislativo conducente à sua instituição, o âmbito territorial da UE. Estará dotada de competência reservada e autoridade exclusiva para investigar e exercer a acção penal quanto aos crimes que afectam os interesses financeiros da UE no âmbito da sua competência material e a partir da denúncia dos respectivos casos, cuja obrigação recai tanto sobre as autoridades nacionais, como sobre as instituições da UE. A investigação das condutas criminosas que afectam os interesses financeiros da UE, assumida com exclusividade pela Procuradoria Europeia, inviabiliza as investigações concomitantes sobre o mesmo objecto por parte das autoridades nacionais, cujos poderes são assumidos pelo Procurador Europeu ou por Procuradores Europeus delegados. Os juízes nacionais de garantias e de liberdades individuais farão o controlo judicial da actividade da Procuradoria Europeia, quer por via de autorização prévia de algumas medidas de investigação e recolha de prova, quer por via de apreciação de actos de investigação e acção penal recorríveis, cabendo ainda ao Procurador Europeu a escolha da jurisdição nacional de julgamento segundo determinados critérios. Quer a imparcialidade das investigações e do exercício da acção penal pela Procuradoria Europeia, quer o respeito dos direitos de defesa dos suspeitos, bem como dos princípios fundamentais do processo penal próprios de um Estado de direito democrático estão previstos nessas regras.

 

7.1. As estruturas descentralizadas nacionais do Procurador Europeu irão coincidir e conviver, portanto, com as estruturas nacionais do Ministério Público.

Mas essa coincidência não pode ser apenas de estrutura. Terá que ser também de princípios, de garantias e de estatuto de autonomia e independência das autoridades judiciárias em relação ao poder político-executivo.

A questão está boa de se ver: De que serve uma Procuradoria Europeia independente e autónoma das instituições europeias e das autoridades nacionais se o Ministério Público de cada Estado-membro tiver um estatuto “à Francesa” ou pior?

De nada serve instituir uma Procuradoria Europeia apenas por simbolismo político ou por retórica sem ética ou por automatismo sem sentido. Em nome de que independência? Em nome de que autonomia? Em nome de que interesses? Em nome de que eficácia?

A perversão do sentido e da lógica das palavras nunca é inócua e neste caso ou se fortalecem as instituições judiciárias e a justiça ou se lhe acentua ainda mais a anemia pela via da desconfiança.

 

8. Só terá legitimidade uma Procuradoria Europeia que venha a assentar num estatuto de objectividade, autonomia, independência e responsabilidade, garantindo o respeito pelos direitos fundamentais.

Essa legitimidade depende de equivalente legitimidade e estatuto dos magistrados do Ministério Público de todos os Estados-membros da UE, a começar pelo nosso. 

Um estatuto que tem que ser promovido e depois protegido. Mais e melhor do que o que está reservado para as Autoridades Reguladoras Independentes!

Teremos que estar vigilantes:

Vigilantes em relação à coerência, unicidade e autonomia estatutárias do Ministério Público Português.

Vigilantes quanto aos condicionamentos dessa autonomia por leis principais e extravagantes.

Vigilantes quanto à gestão dos meios que lhe estão destinados.

Vigilantes interna e externamente.

O “plural majestático” que usamos não é apenas o que importa aos magistrados do Ministério Público. É o plural soberano e republicano de todos os cidadãos – do povo – no interesse de quem é exigida e proclamada a autonomia dos magistrados do Ministério Público enquanto garantia dos cidadãos no acesso à justiça.

Essa garantia está fora de comércio. Não tem valor venal.

Esse é o seu mandato democrático e de representação conferido pela Constituição da República.

Quem tem medo da autonomia do Ministério Público?

 

5 de Setembro  de 2013

A Direcção do SMMP