Conclusões do X Congresso do Ministério Público


Ministério Público, Qualidade e Democracia

    1. O pacto social nascido em 1976 incumbiu o Ministério Público de construir e actuar na defesa de um projecto democrático, que incluía uma ampla democracia participativa com um projecto económico e social assente no Estado Social e na defesa do Direito ao Trabalho. Os últimos anos mudaram substancialmente a estrutura da força de trabalho em Portugal e colocaram este pacto em causa.
    2. Com efeito, a evolução dos sistemas económicos inspirados no Fordismo para o actual sistema de acumulação baseado em empresas/monopólio, profundamente ligado aos orçamentos públicos nas relações económicas e ao trabalho precário, tem posto cada vez mais em risco a situação dos trabalhadores. O papel do Ministério Público na defesa dos direitos do trabalhador, da criança (face à pobreza geral), e do consumidor, é fundamental.
    3. A justiça apresenta-se como o muro das lamentações e é chamada a intervir quando as pessoas e as instituições já falharam a montante. Atente-se no seguinte quadro: a população activa em Portugal é actualmente de 5 milhões e 400 mil, e mais de metade é constituída por trabalhadores precários ou desempregados; o sub-emprego atinge actualmente 250 mil pessoas e 41,8% dos trabalhadores recebem menos de 600 euros (cerca de 998 mil pessoas).
    4. Considerando as funções tradicionais do Ministério Público, em que se compreende, designadamente, a defesa dos interesses do Estado, como conjugar a defesa do Estado com a defesa dos interesses dos cidadãos, a qual incumbe igualmente ao Ministério Público nas mais diversas áreas? Por outras palavras, o papel do Ministério Público na sociedade  actual é defender o Estado ou defender-nos do Estado?
    5. É fundamental que o Ministério Público defenda os seguintes princípios: 1) da dignidade da pessoa humana 2) da igualdade do acesso à justiça por parte dos cidadãos, 3) da defesa do interesse colectivo contra os interesses privados.
    6. O Conselho Consultivo dos Procuradores Europeus do Conselho da Europa, numa das suas Recomendações sobre o papel do Ministério Público no sistema de justiça penal (2000)19, sublinha que os magistrados do Ministério Público devem alcançar elevados níveis de qualidade no seu trabalho, a par do direito que têm a receber apoio e formação antes e depois do seu recrutamento.
    7. A mesma Recomendação realça que os Estados devem tomar todas as medidas para que os magistrados do Ministério Público possam exercer as suas funções sem interferências; e que quando o Ministério Público depende ou representa o Estado, o mesmo Estado deve agir com respeito absoluto pelos direitos e deveres do Ministério Público na sua área de actuação.
    8. De acordo com estatísticas europeias elaboradas a propósito da confiança que merecem aos europeus os sistemas judiciários dos respectivos países, apenas 35% dos portugueses confiam no seu sistema de justiça, a par dos habitantes da Itália, de Espanha, da Sérvia ou da Croácia. É pois urgente restaurar em Portugal a confiança dos cidadãos na sua justiça, o que significa também recuperar a confiança dos portugueses nos serviços do Ministério Público.
    9. Nessa medida, o momento é ideal para implementar nos serviços do Ministério Público medidas que visem aumentar os níveis de qualidade do trabalho a desenvolver, de acordo com os mais elevados padrões internacionais nesta área.
    10. Assim, um plano geral com o objectivo de alcançar um Ministério Público de excelência deve ter em atenção os seguintes elementos chave:
      •  Uma gestão (incluindo de recursos humanos) e uma liderança eficazes;
      •  Uma cooperação efectiva entre o Ministério Público, as autoridades policiais e as demais autoridades com quem trabalha;
      •  O desenvolvimento e aplicação de políticas criminais e de planos estratégicos de acção;
      •  Monitorização e estabelecimento de procedimentos e regras de trabalho mais ágeis e eficazes;
      •  Comunicação regular com os utentes da justiça, de modo a ter um retorno do trabalho desenvolvido e a potenciar um elevado nível de satisfação e de confiança junto daqueles;
      •  Investimento na investigação criminal e na qualidade das acusações proferidas;
      •  Acessibilidade do Ministério Público aos cidadãos, não apenas na perspectiva física (tribunais próximos das pessoas) mas principalmente no que toca à informação e ao atendimento ao público.
    11. O campo da justiça criminal é muito amplo e congrega uma grande diversidade de actores. A qualidade, enquanto processo que visa melhorar o trabalho desenvolvido por uma organização, deve levar em consideração, tanto quanto possível, as várias partes interessadas para conseguir melhores resultados.
    12. O “processo de construção da qualidade” é muito semelhante ao que é suposto ser seguido numa avaliação de desempenho: importa definir os indicadores de qualidade, executá-los, proceder ao seu acompanhamento, avaliar os resultados e depois alterar, se for caso disso, os indicadores em causa com base na experiência e tendo em atenção novos problemas que possam surgir.
    13. A monitorização deste processo de construção da qualidade passa pela realização de auto-avaliação por parte dos actores judiciários, por pesquisas adequadas, análises de peritos, elaboração de estatísticas, e supervisão das instâncias superiores.
    14. Toda e qualquer organização, como o Ministério Público, deve estabelecer os seus próprios indicadores de qualidade e as suas prioridades, sendo certo que, se não o fizer, alguém se encarregará de o fazer, de uma forma que poderá não ser nem útil nem adequada.


      “Qualidade na organização – Planear Organizar, Dirigir e Coordenar”

       

    15. O imperativo de adoptar um procedimento que vise analisar a organização do Ministério Público, de uma perspectiva ontológica, e escolher em cada área de intervenção os melhores procedimentos a adoptar, monitorizando as suas acções de forma concreta resulta, antes de mais, da necessidade de responder aos anseios da sociedade moderna que clama por maior transparência das instituições no quadro de um serviço de qualidade e demonstração de resultados (accountability).
    16. A implementação de mecanismos de planeamento estratégico de melhoria da qualidade, concretizadas mediante o ciclo “Planear-Fazer-Monitorizar-Agir” influenciam positivamente o resultado dos projectos do Ministério Público, e consequentemente legitimam, no quadro da desejável autonomia financeira desta Magistratura, sem ingerência do poder executivo, a reivindicação das verbas necessárias ao cumprimento da missão constitucionalmente confiada ao Ministério Público.
    17. O cariz colectivista da cultura portuguesa determina a necessidade de adaptação dos modelos liderança às idiossincrasias da comunidade com vista a optimizar os resultados da organização, integrando as qualidades do líder nas características próprias da cultura ao invés de procurar moldar as mentalidades daqueles que são liderados.
    18. Uma das soluções poderá passar pela adopção de um mecanismo de liderança enquanto processo partilhado, onde devem emergir diferentes perfis de liderança numa mesma equipa, no seio de uma racionalidade técnica que se sobrepõe aos modelos tradicionais de definição da liderança baseados exclusivamente no carisma ou na tradição.
    19. No domínio próprio de intervenção do Ministério Público, a qualidade, bem como a adopção de uma política orientada para alcançar esse referencial, deverão ser encarados como projecto, ou como um caminho dinâmico, de melhoria e actualização constantes – que não apenas uma meta ou um objectivo em sim mesmo mensurável.
    20. Como forma de garantir a optimização de um sistema de qualidade numa organização como o Ministério Público importa, antes de mais, instituir uma mentalidade orientada para a qualidade e elevá-la à categoria de verdadeira instituição, de tal modo enraizada que se torne uma espécie de segunda natureza.
    21. Este objectivo poderá ser estimulado pela criação de um sistema de equipas vocacionadas para levar a cabo uma abordagem de gestão da qualidade, compostas por um grupo de supervisão, grupo de formadores em ferramentas da qualidade e conjunto de equipas de projecto, numa lógica não meramente reactiva mas sobretudo preventiva e de proactividade, assegurando-se que é o próprio Ministério Público que assume a iniciativa e a responsabilidade de definir o que deve ser entendido como qualidade da sua actividade, e deste modo cumprir na plenitude o lema “por mim, por si, por todos”.

      Qualidade na organização
      Acesso ao Ministério Público, Organização para o Cidadão e Comunicação
       

    22. A nova organização judiciária potencia novas dinâmicas no desempenho funcional do Ministério Público, nomeadamente no que respeita à promoção do estatuto de cidadania no Estado de Direito democrático, cabendo-lhe o papel de interface entre a sociedade e o judiciário.
    23. Como porta de entrada para a realização da cidadania, o Ministério Público, ao ser procurado pelo cidadão no atendimento ao público, deve organizar-se de modo a garantir as condições necessárias à efetivação qualificada desse serviço.
    24. O acesso à justiça por via do atendimento ao público reclama do Ministério Público a garantia de condições de universalidade e de uniformização de procedimentos como forma de assegurar a igualdade nesse acesso.
    25. O acolhimento do cidadão pelo Ministério Público deve consistir na prestação de um serviço público caracterizado pelo respeito da dignidade da pessoa humana, designadamente na reserva da sua vida privada, seja em assuntos de natureza penal, seja na promoção e garantia dos seus direitos.
    26. O Ministério Público deve instituir uma política de comunicação que promova a adequada perceção das magistraturas e da justiça, da importância das suas funções e da sua relevância para a qualidade da democracia.

      Qualidade na Intervenção
      Agir bem e em tempo razoável
       

    27. Impõe-se ao Ministério Público, se quiser conservar a sua independência e mostrar responsabilidade, centrar a sua acção na promoção do interesse público, enquanto bem comum, defendendo a legalidade, promovendo a igualdade no acesso ao direito, e agindo na defesa dos desfavorecidos e incapazes, dos interesses colectivos e difusos, numa intervenção virada para a comunidade, auscultando-a, e dando um contributo válido para as soluções a encontrar.
    28. O Ministério Público não pode ser indiferente às vidas que as pessoas vivem e ao impacto da sua actuação nas mesmas. Por isso, é essencial que dirija a sua iniciativa de forma a provocar um impacto positivo na sociedade, envolvendo a comunidade nas acções que promove e na procura de soluções para problemas comuns.
    29. Adoptando este novo modelo de decisão, é pelo impacto da sua actuação, pelos casos que inicia e impulsiona, que a prestação do Ministério Público deve ser avaliada, e não apenas pelos repetidos parâmetros dos números e pela celeridade processual.
    30. A defesa do interesse público não pode olvidar a necessidade de que a justiça se alcance em tempo útil. Por isso, neste campo, o maior desafio que se coloca à magistratura do Ministério Público é o de conseguir conciliar as exigências para o cumprimento de um processo justo e equitativo, em todas as suas vertentes, com a duração do mesmo e a sua decisão/conclusão definitiva (insuscetível de recurso) num prazo razoável.
    31. Para tanto, temos de nos nortear pela Jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, cujas decisões se impõem na nossa ordem jurídica e pautar a nossa actuação, dando por assente a ideia de que o cumprimento formal da lei nem sempre assegura a efectiva garantia dos direitos humanos – e o que importa é uma garantia substantiva de tais direitos e não apenas o cumprimento de meras formalidades legais.
    32. Agir bem e em tempo razoável é possível. Há que investir nos recursos disponíveis e na formação para o desenvolvimento de competências, e ter sempre presente que as mesmas não são inatas – as competências são adquiridas – e provêm do esforço, da persistência e da dedicação que se coloca nas tarefas a desenvolver.

      Qualidade na Ética e na Deontologia
      Ética e Deontologia para o Ministério Público
       

    33. A lei não é suficiente para estabelecer um quadro que oriente adequadamente um conjunto de profissões mais sensíveis e, portanto, é preciso “acrescentar algo à lei”, assumir uma actuação que complementar à lei, o que se traduz no aparecimento de códigos deontológicos, códigos de boas práticas, códigos de conduta, que se convertem em documentos fulcrais relativamente a certas actividades do Estado e, mais especificamente, das profissões/funções do judiciário.
    34. O movimento dos códigos de conduta visa também garantir um patamar mínimo de qualidade na prestação de um serviço, no desempenho de uma função, assim visando igualmente reforçar o profissionalismo e, consequentemente:
      •  reforçar o espírito de pertença a um grupo profissional,
      •  reforçar o orgulho profissional, e
      •  conduzir a um maior reconhecimento da sociedade em geral.
    35. Sendo seguro que os preceitos éticos de cada profissão derivam do específico papel dessa mesma profissão numa determinada sociedade, é possível identificar três grandes desafios:
      •  como compatibilizar a ética e deontologia profissional (que são “éticas de papel social”) com a moralidade de sendo comum?
      •  não existirá, por via de regra, um estatuto sancionatório, pois não há sanções jurídicas, mas sim éticas: em primeiro lugar, ao nível da comunidade e do reconhecimento (ou não) do indivíduo pela própria comunidade e, em segundo lugar, ao nível do próprio indivíduo, da consciência (culpa) desse mesmo indivíduo;
      •  problema da “ilusão ética”, que poderá levar a pensar que, uma vez consignados os códigos, tudo estaria resolvido, solucionado, neste domínio quando a adopção dos códigos de conduta é um primeiro passo no sentido de aproximar a actuação dos indivíduos do “dever ser”.
    36. A construção de uma ética para o Ministério Público pressupõe uma concepção do direito que não identifique os deveres morais dos Procuradores (assim como dos demais operadores jurídicos) simplesmente com os seus deveres estritamente jurídicos, e que não subscreva tão pouco o cepticismo moral em qualquer das suas versões (subjectivismo, relativismo, etc).
    37. A ética profissional dos Magistrados do Ministério Público terá de conter tanto elementos característicos de uma concepção deontológica  (que dá prioridade à noção do correcto do dever), como de uma teológica (que põe o acento tónico nas consequências), e terá de incorporar tanto as exigências das teorias normativistas (centradas na ideia de como deveria actuar um procurador, que princípios governam o seu desempenho profissional) como as provenientes das concepções da ética baseadas na virtude (que traços de carácter – que virtudes – configuram a personalidade moral de um procurador).
    38. Acresce que não é possível construir um conceito adequado de “um bom procurador” (que seria o núcleo de um código deontológico) sem previamente termos definido adequadamente o próprio conceito de “procurador”, ou seja, se se opta por um Ministério Público mais próximo da figura do advogado ou, pelo contrário (como acontece em Portugal e em Itália), mais próximo da figura do juiz.
    39. Em qualquer caso (e qualquer que seja o modelo pelo qual se opte), o que imprime particular relevo à importância da ética para o Ministério Público é o carácter discricionário (inevitavelmente discricionário mas nunca arbitrário) do poder que encarna: o poder de acusar.

Vilamoura, 7 de Março de 2015